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内文城 元衆議院議員・四国・愛媛4区 
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公会計と国ナビと桜内

公会計と国ナビと桜内

国会、公会計、国ナビ、桜内とその周辺について

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愛媛4区 桜内文城 マーク予算の対案をつくること、それがまずは第一歩

予算の対案をつくること、それがまずは第一歩 これまで野党が出してきた組み替え動議というのは、「予算のこの部分を組み替えて出し直しなさい」という部分的な要求でした。それに対して、私たちが提出した修正案というのは、予算全体そのものの対案です。
 前出の公会計の概念を取り入れた財務会計ソフト「国ナビ」を使い、官僚ではなく、民主主義において選出された議員が、予算の対案を作成することが出来るようになった。これは大きな進歩だと自負しています。
 我々の提出した組み替え動議が戦後3例目、60年ぶりの対案になったかというと、結構根深い問題があります。実は、大日本帝国憲法から日本国憲法に変わったときの、予算についての一番大きな変化は、憲法83条の「財政処理権限の国会議決原則」が定められたことにあります。
 他方、それ以前の明治憲法下においては、予算の編成や提出は国務大臣が行っていました。憲法学説上は予算行政説と言われるものです。
 戦後の日本はアメリカ的な体制に変わったところがあって、アメリカの大統領は予算教書を議会に対して提出するだけで、実際の予算は議会が予算法案を作って決めていきます。ですから大統領の予算教書と全く違った予算ができてもおかしくはないのです。しかし大統領にも拒否権がありますから、困った事態が発生しないわけでもありません。それを議会と妥協しながら決定していく、それが本来の民主主義でもあるのです。
 そのような現憲法では、憲法41条で国会が「国権の最高機関であって、国の唯一の立法機関」と定められました。それと並行して国会の持つ権限として、憲法83条で「財政処理権限の国会議決原則」が定められたのですから、国会が予算を最終的に決定できるのです。
 内閣がどのような予算案を出してこようと、現行憲法上では、国会はそれを換骨奪胎して全然別の予算を決定することができるわけです。
 ところが国会は、 法律にしても「唯一の立法機関」とされており、予算にしても国会に「財政処理権限」が与えられているにも関わらず、戦前からの流れがいまだに続いていて、国会議員自身の勉強が足りないというところもあるのでしょうが、自分たちのそうした強い権限自体の認識が薄い。議論は相手の批判や批評に終始せず、まずは対案を立てて行うべきが正論だと思うのです。

愛媛4区 桜内文城 マーク国会で行わなければならないことは、政争でもお説教でもなく、より良い結論を出すこと

国会で行わなければならないことは、政争でもお説教でもなく、より良い結論を出すこと 日本のこれまでの予算行政説では、予算の編成権限は行政側にあって、国会は単にそれを議決してお墨付を与えるだけだという解釈がまかり通ってきました。国民の信託を受けている国会議員であるにも関わらず、予算編成は自分たちの領域ではないという、変な話が当たり前になっていたのです。法律も全く同じで、憲法には内閣が法律案を国会に提出する権利は定められてなくて、単に「議案」としか書いてありません。「議案」とは、アメリカ的に考えれば、予算教書とか、一般施政方針演説で「このような法律を作ってほしい」といったことでしかない。現在は、解釈として「議案」の中に内閣提出の法案も含まれているとして正当化されています。しかも、国会で通っている法律の大半は内閣提出の法案です。
 一方で、国会議員の中でも「議員立法をやらなければ」と頑張ってる人もいるのですが、例えば先の通常国会の最後の方では水資源再利用基本法というのが議員立法で提案されました。これは「雨水を有効活用しましょう」という、誰も反対しなさそうな法案です。ただ法律というのは、憲法学上では基本的に、「法規は、国民に義務を課し、または国民の権利を制限するもの」ですから、水を大切にしましょうとか、本来、道徳の授業で子供たちに教えるべきことであって、法律で縛るべきものではないという考えもあります。倫理というのは本来、法律で定めるものではないんです。ただ敢えて反対票を投ずべきものでもないので、法律として通ってしまうのです。
 その反対に、国民に義務を課し、国民の権利を制限するようなちゃんとした法律というのは、国会を通さければ成立することがあってはならないのですが、そっちの方はほとんどが内閣提出なんです。そんなあべこべな現象を、戦後70年近くたって、国会議員もほとんど自覚してこなかったというのが現状です。

国会の予算委員会では本当に予算を審議しているのか

予算委員会で予算と全く関係のないことが審議されていることがよく批判を受けます。あれは理屈として、予算は全てに関係するし、予算委員会は主要閣僚がほとんど揃うので何を聞いても良いという話になり、予算委員会が花形ということになっているのですが、しかし本来であれば予算委員会は予算案を審議すべきです。
国会の予算委員会では本当に予算を審議しているのか 本来の予算審議は、信託を受けている国民に代わって、予算を精査し、チェックすることです。それをきちんと実行したからこそ、復興予算流用問題などが発覚しました。予算書をチェックしていたら、全然関係のないところに復興予算が付いていて、しかもその財源は法人税や所得税の復興増税です。これはおかしいという話がそこから広がって大騒ぎになりました。そしてこの復興予算流用問題についての審議が、なぜか決算委員会で始まったんです。
 これは変な話なんですね。手前味噌になりますが、 2011年度の第3次補正予算、これが最初の復興予算なのですが、参議院の復興特別委員会で、私は予算書を見ながらいちいち、「これはおかしいじゃないですか」と復興予算案の無駄遣いを指摘しました。当時これをやったのは私だけでした。当時の議事録を確認していただければよくわかると思います。
 予算委員会に行くと、席に予算書がちゃんと置いてあります。置いてあるのに誰も開かない。開いたとしても読んでも意味がわからない。だから、予算委員会が予算を審議する場になっていないのです。だから、私たちはITのチカラを借りて、予算の対案の編成ができるということを実際に数字で見せ、公会計を皆さんに理解してもらえるよう、とんでもなく分厚い「予算書」を対案として作成し、提出したのです。国会議員は国会でやることがたくさんあるのです。

愛媛4区 桜内文城 マーク公会計で本来の民主主義をつくる

 私が公会計に取り組んできて思ったことは、いくら会計上の仕訳を見せてロジックを示すだけではダメで、数字がどう変化するのか実際に示さないと、理解してもらえないことでした。だから、「このロジックが実際に動いたらどうなるのか?」を示す必要がありました。そこで財務会計ソフト「国ナビ」を開発しようと思ったわけです。まずは政府予算について、予算ベースでバランスシートを作りましょう。そしてそれを抜本的に組み替えると、このような予算になりますよということを、実際の数字を入れて示そうとしたのです。
公会計で本来の民主主義をつくる 現在の公会計システムはその中の一部分である公的セクターの、そのまた一部分である国家財政についてのシミュレーションができるようになっています。一国経済のあらゆるセクターを社会会計として連結し統合したうえで、財務諸表を作成してみようということです。税金という最も重要な資源を投入しているのに、その中で最もきちんとした数字がなかったのが政府部門でした。
 だからこそ、私は公会計をやろうと思ったのです。そしてその基準が確立されていないのであれば、自分が作ろうと思いました。
 それでロジックを積み重ねて公会計の基準を作っていったのですが、会計士の人でも、彼らは企業会計しか見たことがないから、なかなか理解してもらえない。苦労したことを覚えています。
 また、ようやく国際公会計基準とか、日本の地方自治体向けの会計基準に、私がずっと提唱してきたロジックが取り入れられつつあるんです。ロジックだから客観的に評価できるはずなんですけど、評価者の心の中にフィルターがあって理解できなかったり、「理解できないから嫌だ」と言う人もいたりで、まだまだ全てに行き渡るのには時間がかかりそうです。
 人間だれでもそうなのですが、新しいものを初めて見たときに、自分の過去の経験に照らしてしか判断できないものなんです。例えば税収とは、収益なのか出資(持分)なのかについて、ロジカルに説明するためには、誰が主権者であるのかとか、説明責任はどうなっているのかについてイチから考えなければなりません。そのようなことを乗り越えて、国家財政シミュレーションシステム「国ナビ」が完成したのです。これを使えば、国会議員が予算委員会で「本来の予算」について、社会投資をどれくらいおこない、経費をどれくらいにすれば、こうなる。ということを、実際の数字を確認しながら審議することができるのです。それが税を信託した国民に応える、本来の民主主義だと思うのです。

財務省(旧大蔵省)にいたからこそわかる官僚主導からの脱却の必要性

財務省(旧大蔵省)にいたからこそわかる官僚主導からの脱却の必要性 憲法には「(主権者たる国民から選出された)国会が予算を決めなさい」と書いてあるのですが、予算編成権という最大の権力源泉を持つ財務官僚は、国会議員がすべての予算の科目について修整できて、まったく別の予算を作ってしまえる仕組みを、あまりこころよく思ってないと感じることがあります。もしかすると、予算編成権は我々、スーパー・エリートにしか取り扱えない。という意識があるのかも知れませんし、組織としてこの権限を維持しなければならないと思っているのかも知れません。しかし、国家公務員倫理法の第1条にあるように「公務員は国民全体の奉仕者であって、その職務は国民から負託された公務である」のですから、本来であれば、国民の代表である国会議員に予算編成の仕組みを全て開示し、そのうえで国民のための予算をつくる公務を遂行しなければならないはずなのです。
 もちろん国会議員も、「自分たちが予算を作り替えることができるんだ」という自覚を持つことが必要なのです。そして官僚主導ではなく、国民からの付託を受けた国会主導で予算をつくらなければならないと考えています。

愛媛4区 桜内文城 マーク公会計と企業会計の違い

公会計には反対概念もあるんです。セクターニュートラルと言って、「企業会計でも、学校でも、病院でも、行政でも、会計の概念はいっしょでいいじゃないか」という考え方があるんです。それを公会計の会議で主張して、「企業会計と同じでいいじゃないか」という人もいるんです。
 そこで、私は「公会計の概念フレームワーク」というのを作りました。これを作るために、国にとって収益とは何か、資産とは何かといった概念の他、そもそも公会計の目的とは何なのか、そしてその目的を達成するための財務諸表体系とはどのようなものなのか、といったロジックを整理したわけです。これがなければ会計基準を作ることができません。
 公会計では「資産」という概念が企業会計とは根本的に違います。
企業会計の国際会計基準では、「フューチャー・キャッシュ・イン・フロー(将来的に資金の流入が見込めるもの)があるもの」を資産と定義しています。future economic benefitsと言うのですが、その資産を運用すれば自分に何かしらお金が入ってくるもののことですね。
公会計と企業会計の違い しかし公会計ではこれにプラスして、service potential、サービス提供能力があるものを資産とするんです。例えば国道や堤防があっても、会計主体である国にはお金が入ってきません。だけれども、経済主体である国民にとってみれば、国道、それも高速道路と同等で無料の高規格国道や堤防があれば、「遠くに安く早く行けるようになる」とか「水害から守られる」などの便益があります。つまり公会計では、他の経済主体に対する便益を提供するものを資産と定義してよいとされるんです。もちろん、道路を使って経済が活発になり、税収が上がることも想定できますし、堤防によって失われるものを保全したという結果になる場合もありますが、決して明確な関係性があるとは言えない。そこが社会投資の難しいところです。
それともう一つ、ここが国際公会計基準の一番大きな論点となっているのですが、「税収」とは何なのか、国家にとっての収益とは何なのかという議論があります。会計上においては、キャッシュ・イン・フローであることは間違いありませんが、株式会社であれば、株主からのキャッシュ・イン・フローは「出資」であって、売り上げではないんです。
 では、日本国民が納税者として国に払うお金というのは何なのでしょうか。国に収益がなくても、国民に対してそれなりのサービス提供能力があれば、それを資産として計上することが出来る。つまり公会計の場合は、企業会計であれば収益であるところに、「公益に資するもの」という言葉が当てはまるのです。
 だから、「税収」を企業会計と同じように考えて、単純に「収益」と置き換えたのではダメです。企業会計には、「収益費用対応の原則」というのがあって、何かお金を払うのであれば、それで収入が入ってくるという仕組みになっていて、収益と費用を損益計算書で対応させ、いくら利益が出たかを見るようになっています。
 だけど国の場合には、公務員の人件費はどんどん出てきますし、生活保護費もどんどん出ていきますが、そうした施策によって何をしようとしているのかと言うと、それは「公益の促進」ということになります。しかし、それを際限なく続けるわけにもいかない。なぜなら税収にも限りがあるからです。

愛媛4区 桜内文城 マーク実は公会計にもいろいろな考え方があります

 マスグレイブ氏が(リチャード・マスグレイブ=ドイツの財政学者、ハーバード大学名誉教授)言った【財政】の三機能「資源配分機能、所得再分配機能、景気調整機能」として、例えば、資源配分として道路を作ったとします。便益が上がりましたと何時から言えるかというと、翌期以降じゃないですか。その年は、まだ道路建設中なわけですから。
 所得再分配としての生活保護については、なぜ生活保護を行なっているかというと、社会全体の厚生が高まると考えられるからです。財政政策の中で社会保障や福祉を行う理由は、それをやったほうが社会全体の公益、厚生が高まるからなんです。しかしやはりこれにも、どこかに限界がある。いつまで経っても出来ない道路に投資続けたり、安易に社会保障を乱発していると、財政は破綻してしまうのです。
 3つ目の景気調整ですが、景気が悪ければ国のお金を出して、その分、その期の国の資本勘定が減ることになります。景気が回復したら増税してお金を貯めておきましょうということです。これも社会全体の公益、厚生のためにやっていることです。
 なぜこんな話をしてるかというと、今国際公会計基準が、IFAC(国際会計士連盟)に設置されているIPSASB(The International Public Sector Accounting Standards Board)=国際公会計基準審議会というところで議論されているところなのです。私も会議に出席させていただきました。
実は公会計にもいろいろな考え方があります その時に「税収」の扱いが問題になったのです。私は昔から「税収は収益ではない」と言い続けているのですが、これに対して彼らがいきなり出してきて驚かされた考え方があります。
 それは「繰延税金資産」みたいに、繰延インフローに該当する税収と、普通の税収に該当する税収の2種類があると言い出したんです。その上で、繰延インフローに該当する税収は出資と同様、資本直入とし、他方、普通の税収については企業会計の売り上げと同じく収益とするというのです。
 企業の損益計算書における「収益費用対応の原則」がありますが、国の歳出と税収は、「この歳出を行ったから、この歳入が上がる」というふうに結びついているわけではありません。そのような対応関係はないんです。
 彼らが何を考えたかというと、歳入と歳出のタイミングで、今年税収があったのであれば「収益」にしましょう。期ズレが生じた場合は、「繰延インフロー」にしましょう、と言うのです。国についても収益と費用の対応関係があるという前提に立ってる。それはおかしな事です。極端に言えば、税収を生まない社会保障は止めてしまおうという理屈が成り立ってしまう。究極の弱者切り捨て論になってしまいます。それではいけない。
 だから私は国際公会計基準審議会において、「財政の3機能を考えれば、期間的な対応は考えられない」と主張したんです。
 資源配分は投資だから対応する便益が生じるのは翌期以降になるし、所得再分配機能で生活保護を行ったからといって、今年すぐ社会厚生が高まるわけではない。景気調整に至っては資本勘定の話ですから、とうぜん時期のズレが生じます。
 だから、すべての税収は繰延インフローであって、国への出資として資本直入とすべきなんです。と訴えました。売り上げになる税収と、繰延になって損益計算書に計上しない売り上げがあるなんて理屈は、そもそも「どの税収を何に使うか」なんて決めてないわけですから、対応関係が成り立たつはずがないのです。

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